E’ di recente pubblicazione all’interno della collana “I Quaderni” del CNIPA il “Libro Bianco sulla dematerializzazione della documentazione amministrativa”. Un documento che riassume l’attività del Gruppo di lavoro interministeriale istituito dal Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie e che esamina una serie di problematiche inerenti al progressivo passaggio dalla carta al digitale nella gestione degli archivi della Pubblica Amministrazione e dei privati, l’evoluzione della normativa dedicata a questi argomenti, le prospettive di sviluppo ed i possibili elementi di criticità.

Il processo di innovazione e riforma della Pubblica Amministrazione in atto negli ultimi anni prevede una forte semplificazione amministrativa e strutturale, con particolare attenzione alle possibilità di fornitura di servizi, grazie soprattutto alle grandi opportunità di comunicazione tra amministrazioni e cittadini garantite dalle tecnologie informatiche.

Le norme dedicate alla trasformazione dei sistemi documentari pubblici, emanate negli ultimi anni, tendono alla completa automatizzazione delle procedure attraverso strumenti quali il protocollo informatico, i sistemi di classificazione e fascicolazione elettronica, il trasferimento su supporto digitale della documentazione cartacea, la formazione e gestione dei documenti interamente in formato elettronico.

Il tema della “dematerializzazione” della documentazione prodotta nell’ambito dell’attività della Pubblica Amministrazione rappresenta uno dei principali elementi di discussione all’interno dei processi di riforma della gestione dell’attività amministrativa in ambiente digitale.

Il problema può essere affrontato da molteplici angoli di visuale: dal punto di vista strettamente economico, con particolare attenzione alla riduzione del consumo della carta, del conseguente risparmio sui costi e del diminuito impatto ambientale; dal punto di vista giuridico e archivistico, con la necessità di riformare tradizioni e prassi amministrative consolidate e di adattare e armonizzare la normativa dedicata alla gestione documentale all’impatto della informatizzazione; dal punto di vista delle soluzioni tecniche, che devono necessariamente rispondere alla domanda di efficienza, efficacia e trasparenza richieste dall’azione amministrativa e fornire tutte le garanzie in termini di autenticità e integrità della documentazione e di accessibilità e sicurezza nel contesto della conservazione.

Il termine “dematerializzazione” non possiede uno spessore semantico particolare nell’ambito amministrativo e nella pratica burocratica. Solitamente non viene usato e non conta sinonimi diretti nella letteratura archivistica e compare da poco tempo nei testi normativi e all’interno di disposizioni in materia di gestione documentale.

E’ tuttavia un termine dal forte valore evocativo per identificare la progressiva perdita di consistenza fisica da parte degli archivi delle amministrazioni, tradizionalmente costituiti da documentazione cartacea, all’atto della sostituzione con documenti informatici. Si può considerare una tendenza, indotta dall’uso degli strumenti di Information and Communication Technology, ad attribuire crescente importanza al trattamento automatico dell’informazione dei processi produttivi.

E’ quindi possibile definire questo termine come conseguenza diretta del progressivo incremento della gestione documentale informatizzata all’interno delle strutture amministrative pubbliche e private e come effetto dei processi di sostituzione dei supporti tradizionali della documentazione amministrativa in favore del documento informatico, a cui la normativa recente ha conferito pieno valore giuridico.

La dematerializzazione rappresenta una reale prospettiva di progresso all’interno dei sistemi documentari delle amministrazioni solo quando riesca a coordinare la disciplina dei documenti informatici dettata dalla normativa recente e le norme più generali relative alla gestione e conservazione della documentazione amministrativa e degli  archivi. Le regole e le pratiche alla base del ciclo di gestione dei sistemi documentari informatizzati  – dedotte dai tradizionali strumenti che regolano la vita degli archivi delle amministrazioni – prevedono infatti la puntuale applicazione di principi quali la registrazione e segnatura di protocollo, la classificazione, la fascicolazione, l’archiviazione, la selezione e la conservazione. Parallelamente a tali pratiche appare necessaria una sistematica introduzione e applicazione degli strumenti preposti a garantire l’affidabilità del documento informatico, in primis la firma digitale.

L’adozione degli strumenti dell’ICT può essere quindi considerata solo una premessa per la riduzione dell’uso della carta, in quanto – in via generale - consentono una migliore gestione delle informazioni e dei processi. La quantificazione del risparmio di materia prima e dei benefici economici conseguenti all’attuazione di progetti di questo tipo è elemento essenziale per la loro valutazione, unitamente ai principali vantaggi solitamente attribuiti all’uso degli strumenti ICT: il recupero di efficienza produttiva, la rapidità nell’elaborazione e trasmissione delle informazioni; la possibilità di archiviazione e di recupero di grandi moli di dati.

Se infatti da un lato la gestione elettronica fornisce indubitabili vantaggi in termini di risparmio di carta, di velocità e controllo dei processi e di diminuzione dei costi per le amministrazioni e le imprese, tali modalità devono essere declinate rispetto alle diverse esigenze della Pubblica Amministrazione e costituire un qualificante strumento di efficienza, di trasparenza e soprattutto di efficacia nei confronti del cittadino.

Il "Gruppo di Lavoro per la dematerializzazione della documentazione tramite supporto digitale", istituito dal Ministro  per l'Innovazione e le Tecnologie con decreto del 10 novembre 2004, è un organismo composto da rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di nove Ministeri ed è coordinato dal Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA).

Il Gruppo, che ha compiti propositivi nei confronti dei ministeri competenti, prevede di individuare – alla luce della normativa più recente - criteri e modalità tecniche per la conservazione in formato digitale delle diverse tipologie di documenti amministrativi, che sostituiranno progressivamente quelli su supporto cartaceo. Deve inoltre definire le regole per la trasmissione e l'esibizione dei documenti su supporto informatico, in modo da garantirne l'integrità, la conformità e la provenienza, proponendo iniziative per razionalizzare, modificare o integrare la normativa vigente al fine di favorire la gestione della documentazione digitale.

Il Gruppo di lavoro, nella prima fase della propria attività, ha svolto un esame preliminare della normativa e delle prassi vigenti in materia presso le singole amministrazioni, dei risultati di progetti specifici in corso attivati presso alcuni enti, ed ha effettuato una serie di audizioni delle associazioni professionali e di soggetti rappresentativi del mondo dell’ICT, al fine di evitare che eventuali nuove iniziative, disposizioni e direttive vengano emanate – come talvolta accaduto in passato - senza il supporto e la condivisione da parte delle associazioni di categoria e degli organismi di settore.

Sono stati inoltre coinvolti rappresentanti di progetti internazionali ed esperti delle principali tematiche inerenti la gestione documentale.

Quali obiettivi di breve e medio periodo, sono stati individuati alcuni ambiti di riflessione e di azione relativi ad alcuni particolari settori amministrativi con problematiche specifiche di complessa risoluzione.

I principali ambiti di azione si possono così sintetizzare:

- individuare la possibilità di immediata semplificazione delle procedure, ovvero di immediata eliminazione di documenti cartacei inutili o conservati per mero errore (in rapporto alle norme) da parte delle amministrazioni;

- semplificare la normativa, ove necessario, per eliminare alcuni documenti richiesti dalle amministrazioni e non più necessari a seguito dell’introduzione del principio della circolarità dei dati e della disponibilità delle banche dati;

- analizzare la fattibilità della riduzione dei tempi di deposito obbligatorio per determinati documenti amministrativi, soprattutto nel caso della modulistica;

- verificare l’impatto provocato da tali iniziative sull’organizzazione delle amministrazioni, anche a seguito dell’eventuale passaggio completo all’archiviazione digitale, nonché della gestione del regime misto digitale/cartaceo durante il periodo di transizione;

- sensibilizzare gli organi di “controllo” della Pubblica Amministrazione circa la necessità di non richiedere la trasmissione di interi fascicoli cartacei;

- esaminare la possibilità di raccordo sulla materia con gli Enti territoriali e locali.

Un ulteriore sviluppo dell’attività del Gruppo di Lavoro consiste nell’istituzione presso il CNIPA di una Segreteria Tecnica, allo scopo di fornire il necessario supporto tecnico-scientifico e giuridico al lavoro impostato, approfondendo, studiando e predisponendo le soluzioni tecniche e normative più opportune.

Le prime considerazioni emerse riguardano la complessità dell’argomento, rivelatesi superiori al previsto, causate in primo luogo dall’estrema vastità della casistica riscontrata nell’ambito della gestione della documentazione amministrativa. Da una parte è risultato riduttivo e fuorviante ricondurre questo termine alle pure pratiche di digitalizzazione dei documenti, mentre è apparso opportuno considerarlo conseguenza di una sostanziale semplificazione dei processi e dei procedimenti, di una ridefinizione delle responsabilità nel controllo del ciclo di vita del documento amministrativo, fino alla fase della conservazione, e di una conseguente riqualificazione di modelli organizzativi e profili professionali. Ulteriori elementi di riflessione riguardano la prevalenza delle problematiche di tipo normativo rispetto alla disponibilità di soluzioni tecniche, con un quadro delle disposizioni vigenti rivelatosi talvolta di controversa interpretazione e con un corpus di regole non pienamente utilizzabili.

Sul piano pratico, appare necessaria l’attuazione di iniziative di sensibilizzazione, indirizzate al legislatore, ai produttori, all’opinione pubblica, che si traducano in raccomandazioni, in linee guida, in normativa specifica, in predisposizione e diffusione di procedure adeguate e di standard, in definizione di regole condivise, nell’individuazione di responsabilità certe e riconosciute, in analisi dei costi in relazione agli obiettivi e ai metodi possibili o necessari, nella formazione e qualificazione del personale tecnico mediante programmi di formazione permanente che includano aggiornamento dei contenuti e della didattica.

Ulteriori sviluppi sono legati allo studio delle problematiche organizzative correlate alla gestione documentale informatizzata ed alla loro integrazione con le strutture e le pratiche amministrative, con particolare riferimento alla definizione delle responsabilità nei processi di gestione documentale rispetto alle procedure amministrative; alla diffusione di buone pratiche dedicate a questi temi, sviluppate a seguito dell’analisi delle numerose criticità riscontrate nell’applicazione della normativa recente e dell’introduzione dei nuovi sistemi di gestione come le intranet e i portali web; allo sviluppo di modelli di classificazione condivisa per tipologie omogenee di enti e proposte di indicizzazione delle voci presenti nei titolari; al monitoraggio e alla valutazione di qualità degli strumenti archivistici nei progetti di gestione informatica dei documenti (in particolare il manuale di gestione); alla valutazione delle problematiche connesse alla gestione dei cosiddetti “sistemi ibridi”, che impongono di formulare direttive chiare sui piani di dematerializzazione e conservazione

Tra gli obiettivi principali del Gruppo di lavoro e dei Tavoli tecnici attivati per la risoluzione di specifici problemi propri di alcuni particolari ambiti amministrativi, rientrano l’individuazione di criteri e modalità tecniche per la conservazione sostitutiva permanente delle diverse tipologie di documenti, la definizione di regole per la trasmissione e l’esibizione dei documenti che ne garantiscano l’integrità, la conformità e la provenienza, la formulazione di proposte per la razionalizzazione – attraverso modifiche o integrazioni - della normativa vigente.

I “Tavoli tecnici” finora individuati ed attivati sono dieci: sei di tipo “trasversale” (da T1 a T6) affrontano aspetti comuni a gran parte della tematica della dematerializzazione e quattro di tipo “verticale” (da V1 a V4) riguardano aspetti specifici di determinate tipologie di documentazione amministrativa.

Ha il compito di predisporre una bozza di norma, valida per le amministrazioni e i privati, che, rifacendosi al Codice dell’Amministrazione digitale e alla normativa vigente riguardante la classificazione dei documenti e la gestione degli archivi, fornisca indicazioni concrete per la gestione e la conservazione delle diverse tipologie di documenti.

Tenendo conto di eventuali indicazioni fornite dagli operatori del settore di volta in volta consultati, ha il compito, relativamente ai documenti per i quali si ha l’obbligo della conservazione per un periodo illimitato, di individuare supporti, strumenti di memorizzazione, formati e soluzioni tecniche da adottare per consentire la conservazione sostitutiva permanente mantenendo l’integrità e l’autenticità del documento digitale.

Ha il compito di fornire indicazioni affinché sia consentita la disponibilità sui siti web delle amministrazioni della versione digitale, identica a quella stampata, delle pubblicazioni ufficiali (ad es.: Gazzette Ufficiali, Atti Assembleari della Stato e delle Regioni, Delibere, ecc.) con conseguente successiva drastica riduzione del volume di carta stampata e relativi risparmi.

Ha il compito di analizzare la fattibilità di riduzione dei tempi di deposito obbligatorio per determinati documenti amministrativi, soprattutto nel caso della modulistica, verificando l’impatto provocato dalla suddetta iniziativa sulla razionalizzazione dei procedimenti amministrativi e sull’organizzazione delle amministrazioni.

Ha il compito di definire il ruolo e individuare il percorso formativo necessario a qualificare la figura professionale del Responsabile della conservazione con specifico riferimento alle criticità della tenuta dei documenti a lungo termine e alle problematiche della gestione in outsourcing.

Ha il compito di proporre iniziative che, nell’ambito della dematerializzazione, stimolino la progettualità e la creatività dei singoli uffici pubblici, soprattutto di quelli periferici. Ad esempio, un “Premio Nazionale per l’Innovazione” da concludere con una manifestazione di altissimo livello per valorizzare le iniziative premiate.

Ha il compito di fornire concreto impulso ai suggerimenti formulati dall’Associazione Bancaria Italiana inerenti i processi di conservazione della documentazione bancaria.

Tenendo conto di eventuali indicazioni fornite dagli operatori del settore di volta in volta consultati, ha il compito di analizzare il documento riguardante le regole tecniche per la conservazione delle immagini e della refertazione delle indagini radiologiche digitali, predisposto dall’Ordine dei Radiologi, per eventualmente estenderne le soluzioni anche ad altri ambiti medici.

Tenendo conto di eventuali indicazioni fornite dagli operatori del settore di volta in volta consultati, ha il compito di effettuare l’armonizzazione delle norme del Ministero dell’economia e delle finanze inerenti la documentazione rilevante a fini tributari all’innovato quadro normativo di riferimento.

Tenendo conto di eventuali indicazioni fornite dagli operatori del settore di volta in volta consultati, ha il compito di proporre adeguamenti alle norme del Ministero del lavoro e delle politiche sociali inerenti la tenuta e la conservazione dei libri di matricola e di paga alla luce della nuova normativa di riferimento.

 

I tavoli tecnici dovranno completare i lavori entro il primo semestre del 2006 con precise proposte di intervento, che verranno riassunte in un documento finale.